Ir al contenido principal

La privatización

La privatización es un proceso jurídico-económico mediante el cual las actividades empresariales son transferidas del sector público al sector privado, es decir, traspasadas o tomadas ya sea desde el Estado o la comunidad hacia agentes económicos privados. Es uno de los pilares de la libre empresa, existiendo empresas que libremente otorguen a clientes cualquier servicio que haya dado anteriormente el Estado, ahora bajo la libre empresa y competencia para evitar monopolios e intervención estatal a favor de sectores económicos. Sin restricción comercial del Estado ni servicios estatales obligatorios los ingresos privados deben ser resultado de la inversión privada, es decir son los ciudadanos y no el Estado quienes contratan servicios privados en un sistema privatizado.
Este proceso permite a los actores no-gubernamentales intervenir en la financiación y producción de bienes prestación de servicios. Así mismo la privatización introduce cambios en las funciones y responsabilidades públicas y privadas. No necesarimente se limita a la venta de empresas públicas. La privatización fundamentalmente es desmontar el Estado y dejar en manos de agentes privados y del mercado lo que anteriormente había sido administrado por el Estado. En sus versiones radicales se plantea que incluso es posible volver privados servicios como el poder judicial, que actualmente es estatal y único[3] o la planificación urbana.
Suele confundirse con la capitalización de empresas públicas que se puede definir como un proceso en el cual se vende a inversionistas privados una parte de las acciones, que no esta definido cuanto debe ser pero en la mayoría de los casos oscila entre 40% a 60% de las acciones, puede ser más, puede ser menos, ya que no existe un patrón fijo. La privatización es lo opuesto a la estatización. Tampoco debe confundirse con la transnacionalización en que el Estado transfiere el dominio de una empresa pública a un consorcio internacional, estatal o privado, sin que dicha medida necesariamente vaya de la mano con una apertura a la libre empresa en dicho servicio.

Privatización por venta de bienes
La acción por la que un bien público pasa a ser controlado por empresas privadas. En el ámbito empresarial, se produce cuando el estado vende una empresa pública. Es desde ese momento cuando el Estado deja de ejercer el control directo sobre esa empresa vendida, de forma que no tiene ni gastos de mantenimiento ni beneficios, pues este deber lo suplen los accionistas o dueños de la empresa. El estado sólo controla la actividad y recibe beneficios según lo estipulado a través de los impuestos y el marco jurídico.
La primera fase para la privatización de una empresa es la preparación de la venta, aun cuando la presión de la situación puede considerarse como uno de los factores más importantes que incide en la celeridad con la que se trata de vender la empresa también existen elementos de política determinantes para la preparación de la venta. La reestructuración es un paso previo a la privatización, en algunos casos la reestructuración es absolutamente necesaria para promover la competencia o facilitar la venta, pero la reestructuración tiene riesgos y plantea problemas importantes. En primer lugar, puede resultar una operación que consuma demasiado tiempo, dando lugar a que se pierda la oportunidad de privatizar. En segundo lugar, puede demandar recursos importantes de los cuales carece el estado. En tercer lugar, puede ocurrir que la reestructuración disminuya el número de potenciales interesados si ella no coincide con los programas de inversión que estos últimos tienen.
Por estas razones es posible concluir que la reestructuración de las empresas públicas como paso previo a su privatización sólo debe ejecutarse cuando se cumple alguna de las tres siguientes condiciones.

  • Cuando se requiere para permitir o promover la competencia
  • Cuando es absolutamente necesaria para hacer posible la venta
  • Cuando el estado tiene claras ventajas comparativas para el sector privado para adelantar la reestructuración de que se trate.

Reestructurar por estas razones, tales como la posibilidad de mejorar el precio de venta final de la empresa, implica suponer que el sector privado tiene mayor capacidad de agregar valor que el Estado, esta es una actividad de la cual precisamente se está retirando el estado. En este sentido cabe decir que las mismas razones que conllevan a la privatización, deben conllevar a dejar que sea del sector privado la tarea de la reestructuración de las empresas a privatizar.
La segunda fase de la privatización es el método de venta, hasta ahora se han experimentado una amplia gama de esquemas o modalidades de privatización y se sigue innovando en este campo. Por lo que no existe un patrón fijo, obviamente la modalidad de privatización ha estado en alto grado determinada por el tipo de empresa o actividad que se privatiza, pero en general, la fórmula que ha predominado es la de la búsqueda de un inversionista estratégico al cual se le vende un porcentaje de acciones con el control de la empresa. Otro porcentaje de las acciones, que suele estar entre el 4% y el 20%, se le vende a los trabajadores de la empresa privatizada y el resto lo lleva el gobierno al mercado de capitales. Este ha sido el esquema utilizado en la venta de empresas de telecomunicaciones, eléctricas y muchas otras. Podríamos decir que este ha sido el esquema predominante en las grandes empresas.
El objetivo de conseguir un inversionista estratégico para las grandes empresas que se privatizan ha predominado claramente sobre otros objetivos de política como el desarrollo del mercado de capitales. En la venta del bloque accionario al inversionista estratégico ha predominado ampliamente la licitación pública.
Ello ha contribuido de manera notable a darle transparencia a los procesos de privatización, lo que a su vez ha contribuido a darle a ésta viabilidad política. Aunque diversos procesos de privatización han sido una fuene de escándalos o de corrupción en varios países de América Latina (compañías aéreas y petroleras en Argentina, compañías de agua en Boliva, telefonía en México). Luego de haber desarrollado el esquema sobre el método de venta se procede con el tercer paso, el criterio de selección de los compradores, al igual que con el método de venta no ha existido un único método ni siquiera en el interior de cada país para seleccionar los compradores finales de las empresas públicas a privatizar. Sin embargo, es posible apreciar un hecho y una tendencia dominante:
El precio ofertado ha sido el elemento más importante para la selección de nuevos inversionistas.
El precio ofertado tiende a ser el único elemento para decidir la selección del nuevo propietario.
En numerosos casos de privatización en América Latina, el precio ofertado por los inversionistas interesados ha tenido una ponderación alta o dominante en la selección final; pero ese no ha sido el único elemento. Se le ha dado alguna ponderación también a los planes de inversión de los competidores. Sin embargo, en los casos de privatización más reciente, el programa de inversión mínimo lo defiende el gobierno y se convierte este en una exigencia igual para todos los inversionistas. Estos, habiendo sido ya precalificados, compiten estrictamente sobre la base del precio ofertado.
La utilización de un único criterio de Stephanie Guerrero (especialmente el precio) para la selección de los compradores de la empresa tiene dos grandes ventajas. Simplifica enormemente el proceso de selección, al remitirlo a un único indicador cuantificable y, por lo mismo, le dan gran transparencia al proceso. Habiendo sido previamente precalificados los potenciales inversionistas y habiendo sido igualmente definido el plan mínimo de inversión (cuando ello procede) por el estado, se asegura que cualquiera sea el que gane de entre los compradores, se habrá hecho una buena decisión.

1. Introducción

Existe una gran confusión con los conceptos capitalización y privatización. La Privatización es un proceso mediante el cual las tareas son transferidas del sector público al sector privado. Este proceso permite a los actores no gubernamentales intervenir cada vez más en la financiación y prestación de servicios asistenciales, y conlleva la introducción de cambios en las funciones y responsabilidades públicas y privadas. Mientras que la Capitalización la podriamos definir como un proceso en el cual se vende a inversionistas privados una parte de las acciones, que no esta definido cuanto debe ser pero en la mayoría de los casos oscila entre 40% a 60% de las acciones, puede ser más, puede ser menos, ya que no existe un patrón fijo.

 2. ¿Cómo se privatiza?

La primera fase para la privatización de una empresa es la preparación de la venta, aún cuando la presión de la situación puede considerarse como uno de los factores más importantes que incide en la celeridad con la que se trata de vender la empresa también existen elementos de política determinantes para la preparación de la venta. La reestructuración es un paso previo a la privatización, en algunos casos la reestructuración es absolutamente necesaria para promover la competencia o facilitar la venta, pero la reestructuración tiene riesgos y plantea problemas importantes. En primer lugar, puede resultar una operación que consuma demasiado tiempo, dando lugar a que se pierda la oportunidad de privatizar. En segundo lugar, puede demandar recursos importantes de los cuales carece el estado. En tercer lugar, puede ocurrir que la reestructuración disminuya el número de potenciales interesados si ella no coincide con los programas de inversión que estos últimos tienen.

Por estas razones es posible concluir que la reestructuración de las empresas públicas como paso previo a su privatización sólo debe ejecutarse cuando se cumple alguna de las tres siguientes condiciones.

Cuando se requiere para permitir o promover la competencia
Cuando es absolutamente necesaria para hacer posible la venta
Cuando el estado tiene claras ventajas comparativas para el sector privado para adelantar la reestructuración de que se trate.
Reestructurar por estas razones, tales como la posibilidad de mejorar el precio de venta final de la empresa, implica suponer que el Estado tiene mayor capacidad de agregar valor que el sector privado, esta es una actividad de la cual precisamente se esta retirando el estado. En este sentido cabe decir que las mismas razones que conllevan a la privatización, deben conllevar a dejar que sea del sector privado la tarea de la reestructuración de las empresas a privatizar.

La segunda fase de la privatización es el método de venta, hasta ahora se han experimentado una amplia gama de esquemas o modalidades de privatización y se sigue innovando en este campo. Por lo que no existe un patrón fijo, obviamente la modalidad de privatización ha estado en alto grado determinada por el tipo de empresa o actividad que se privatiza, pero en general, la fórmula que ha predominado es la de la búsqueda de un inversionista estratégico al cual se le vende un porcentaje de acciones con el control de la empresa. Otro porcentaje de las acciones, que suele estar entre el 4% y el 20%, se le vende a los trabajadores de la empresa privatizada y el resto lo lleva el gobierno al mercado de capitales. Este ha sido el esquema utilizado en la venta de empresas de telecomunicaciones, eléctricas y muchas otras. Podríamos decir que este ha sido el esquema predominante en las grandes empresas.

El objetivo de conseguir un inversionista estratégico para las grandes empresas que se privatizan ha predominado claramente sobre otros objetivos de política como el desarrollo del mercado de capitales. En la venta del bloque accionario al inversionista estratégico ha predominado ampliamente la licitación pública.

Ello a contribuido de manera notable a darle transparencia a los procesos de privatización, lo que a su vez ha contribuido a darle a ésta viabilidad política. En este sentido es digno destacar que, siendo la privatización un proceso en el cual están involucradas continuas y cuantiosas operaciones mercantiles, no se ha convertido dicho proceso -como se pronostico en algunos casos- en un centro de escándalos o de corrupción en ningún país de América Latina.

Luego de haber desarrollado el esquema sobre el método de venta se procede con el tercer paso, el criterio de selección de los compradores, al igual que con el método de venta no ha existido un único método ni siquiera en el interior de cada país para seleccionar los compradores finales de las empresas públicas a privatizar. Sin embargo, es posible apreciar un hecho y una tendencia dominante:

El precio ofertado ha sido el elemento más importante para la selección de nuevos inversionistas.
El precio ofertado tiende a ser el único elemento para decidir la selección del nuevo propietario.
En numerosos casos de privatización en América Latina, el precio ofertado por los inversionistas interesados ha tenido una ponderación alta o dominante en la selección final; pero ese no ha sido el único elemento. Se le ha dado alguna ponderación también a los planes de inversión de los competidores. Sin embargo, en los casos de privatización más reciente, el programa de inversión mínimo lo defiende el gobierno y se convierte este en una exigencia igual para todos los inversionistas. Estos, habiendo sido ya precalificados, compiten estrictamente sobre la base del precio ofertado.

La utilización de un único criterio (especialmente el precio) para la selección de los compradores de la empresa tiene dos grandes ventajas. Simplifica enormemente el proceso de selección, al remitirlo a un único indicador cuantificable y, por lo mismo, le dan gran transparencia al proceso. Habiendo sido previamente precalificados los potenciales inversionistas y habiendo sido igualmente definido el plan mínimo de inversión (cuando ello procede) por el estado, se asegura que cualquiera sea el que gane de entre los compradores, se habrá hecho una buena decisión.

3.¿Quiénes compran?

La pregunta sobre quienes compran las empresas públicas, ha sido un tema de debate en toda América Latina y en general, en todos los países con programas importantes de privatización. Tres tipos de preocupaciones han emergido fuerza:

Preocupación por la "extranjerización"
Preocupación por la "monopolización"
Preocupación por la "calidad del sector privado comprador"
Con respecto al tema de la "extranjerización" es evidente que la privatización ha servido para captar y traer la región volúmenes importantes de inversión extranjera. Pero eso ha sido un objetivo expresamente deseado de la política. Más aún, la privatización (como se refirió en otra parte) generalmente se ha desarrollado con el contexto de un marco de políticas mucho más amplio que, entre otras cosas, ha liberalizado de manera importante los códigos de inversión extranjera. Pero la presencia de mayores montos de capital extranjero (que la nación necesita) no puede confundirse con la "extranjerización" de la economía en el sentido de que el estado o los nacionales pierden el control sobre su economía. Tal cosa no es verdad por dos razones:

En primer lugar porque al mirar la forma como nacionales y extranjeros han participado en procesos de privatización en distintos países, se constata que en general los nacionales han tenido un rol protagónico mucho mas fuerte.
En segundo lugar porque al lado de los procesos de privatización se ha producido una renovación del aparato estatal, medido al menos en su capacidad regulatoria, que lejos de debilitarlo lo ha fortalecido.

4.¿Quiénes Ganan? ¿Quiénes Pierden?

Un estudio reciente (Galal 94) discute las consecuencias de la privatización sobre el bienestar social . El trabajo analiza los casos del Reino Unido, Chile, Malasia y México. Se evalúa el comportamiento de un total de 12 empresas y se compara el desempeño de la empresas en el período post-privatización con el comportamiento que se presume hubiesen tenido estas empresas de haber continuado en manos del Estado. El trabajo intenta cuantificar los efectos de la privatización sobre los distintos actores económicos (compradores de la empresa, consumidores, gobierno, competidores y trabajadores). Las empresas latinoamericanas evaluadas son Chilgener y Enersis (electricidad) y Compañía de teléfonos en el caso de Chile; y Aeroméxico, Mexicana de Aviación y Compañía de teléfonos, en el caso de México. La síntesis de los diferentes casos indica lo siguiente en relación a los diferentes actores económicos:

Trabajadores: de los doce casos estudiados, los autores encuentran que en ninguno los trabajadores pierden como resultado de la privatización; mientras que en diez de los casos resultan ganadores. Los trabajadores resultan beneficiados de la revalorización de sus acciones en varios casos que incluyen Teléfonos de Mexico y Enersis, la distribuidora eléctrica chilena.

Consumidores: Los autores encuentran que los consumidores pierden en cinco de los casos estudiados, como consecuencia del aumento en los precios de los bienes producidos por las empresas privatizadas. Sin embargo, esta consideración no evalúa -tal como los propios autores lo reconocen- si el incremento de precios se requería para hacer viable la empresa en cuestión o si se trató de un ejercicio de poder monopólico de la empresa en perjuicio de los consumidores.

Gobierno y compradores: En todos los casos, las ganancias de las empresas se incrementaron. Por otra parte, el impacto fiscal fue positivo en nueve de los doce casos.

Extranjeros y nacionales: A los inversionistas extranjeros les va bien en los procesos de privatización, pero a los nacionales les va aún mejor. Los grupos nacionales aparecen ganando en todos los casos, excepto en Mexicana de Aviación. Los inversionistas extranjeros aparecen perdiendo en tres casos: British Airways, Mexicana de Aviación y Aeroméxico. Aun cuando no se expresan explícitamente en las declaraciones de política oficial, emergen en el discurso de quienes tienen la responsabilidad directa de impulsar la privatización dos objetivos adicionales a los anteriores:

Al sumar estos cuatro objetivos que usualmente se proponen los gobiernos mediante los programas de participación de los trabajadores en el proceso de privatización, resulta claro que si resultan bien ejecutados, tales programas, además de facilitar la venta de las empresas, pueden incrementar igualmente su valor.

Aún no existe mucha información sobre cómo se han desenvuelto los programas de participación laboral en los procesos de privatización de la región. Generalmente estos son anunciados al inicio del proceso, pero luego toma tiempo para que se concreten. Por lo tanto, poco se sabe sobre el verdadero impacto de esta política en términos de número de trabajadores que hoy son accionistas de las empresas o transferencia real de riqueza que se produjo a su favor. Por su trascendencia, este tema debería formar parte de la agenda de investigación de aquellas instituciones preocupadas por el bienestar de los trabajadores.

5. El Fenómeno De La Privatización Se Fortalece

Mundialmente

La ola privatizadora que comenzó a desarrollarse en la economía mundial hacia finales de los setenta y principios de los ochenta, continúa fortaleciéndose hoy en día. En el año de 1994, las ventas de activos públicos en el mundo entero alcanzaron una cifra récord cercana a los 60 mil millones de dólares. En Europa, la política de privatización ha tomado un nuevo auge con la decisión del Gobierno francés de privatizar total o parcialmente unas 21 empresas, incluyendo Elf Aquitaine, la empresa petrolera y la famosa compañía de carros Renault. En Inglaterra, la empresa y la industria del carbón -privatizaciones sobre cuya viabilidad existían muchas dudas- han sido transferidos al sector privado exitosamente. En Alemania se prepara la venta de Deutsche Telekom, la gigantesca empresa estatal de teléfonos, luego de la reducción de la participación estatal en Lufthansa del 52% al 35%. En España el gobierno continúa reduciendo progresivamente su participación en las empresas públicas habiendo exitosamente hecho la segunda colocación de acciones de Endesa, la empresa eléctrica, por 1000 millones de dólares. Portugal y Grecia se preparan también para privatizar sus compañías de teléfonos entre 1995 y 1996.

En Asia, la política de privatización cobra también nueva fuerza. Pakistán ha puesto en marcha un novedoso esquema de venta de vouchers que en un plazo máximo de dos años deberán ser convertidos en acciones de la compañía de teléfonos. El sector eléctrico está siendo igualmente reestructurado y los marcos regulatorios actualizados a fin de permitir la inversión privada tanto nacional como extranjera. La India está viviendo un período de gran auge de inversión y flujos de capital externo como consecuencia de sus reformas económicas que incluyen, como un componente muy importante, la privatización de numerosas empresas públicas, incluyendo la compañía de teléfonos. Sri Lanka se encuentra en proceso de relanzamiento de su programa de privatización, el cual incluye entre otras muchas empresas, la línea aérea, la compañía de teléfonos y las tradicionales plantaciones de té.

En Europa Oriental, la llamada "privatización masiva" sigue su curso, siempre sujeta a las turbulencias políticas propias de una transición de las magnitudes de las que se están viendo en esa región. Polonia, Rumania, Hungría, los países bálticos, comienzan a desplazarse de manera más significativa hacia las áreas de infraestructura, incluyendo agua, electricidad y aeropuertos entre otros sectores. En Africa, países como Marruecos, Camerún, Egipto, Túnez y Ghana se encuentran adelantando ambiciosos programas de privatización que incluyen líneas aéreas, minas, telecomunicaciones, turismo y otros servicios.

En Estados Unidos, la privatización ha cobrado la forma de contratación a empresas privadas de distintos servicios que hasta ahora venían prestando los gobiernos locales ("contracting out"). La ciudad de Filadelfia ahorra actualmente cerca de 25 millones de dólares anuales, como consecuencia de las privatizaciones realizadas durante los dos últimos años. De la misma manera, Washington D.C., atrapada en una severa crisis fiscal, está considerando hoy -bajo el gobierno del alcalde Marion Barry, uno de sus más connotados oponentes hasta tiempos recientes- la privatización de hasta 25 servicios que incluyen, entre otros, guarderías infantiles, control del tráfico en la ciudad y programas para los minusválidos. "La privatización cruza todo lo que estamos considerando ahora" ha dicho recientemente un funcionario de la alcaldía.

América Latina y el Caribe no sólo no ha escapado a esta tendencia sino que en algunas áreas -como telecomunicaciones- se ha convertido en una referencia internacional importante.

6. El Proceso De Privatización En América Latina

Es necesario hacer un esfuerzo para clarificar el concepto de privatización ya que el término ha sido altamente mistificado, se maneja con diferentes concepciones en el marco del debate político y está cargado de diferentes significados que obstaculizan la visualización de fenómenos diversos, a veces complementarios y otras veces contradictorios, que están ocurriendo en los países de la Región.

Las proposiciones de privatización que se debaten en la década de los ochenta están inscritas e inspiradas básicamente, en el modelo neoliberal y en la teoría económica neoclásica que se fundamentan en la creencia en que las fuerzas del mercado distribuyen los recursos, salarios, bienes y servicios más efectivamente y eficientemente que las fuerzas interventoras del Estado. Estas proposiciones están principalmente, referidas a la reducción de la intervención económica del Estado en la sociedad. Por privatización se designa, en términos generales, aquellas políticas diseñadas para establecer los principios del mercado en la provisión y distribución de los servicios públicos. Es esta última, la dirección más controversial de la privatización ya que tiene que ver directamente con la distribución social de los recursos (Pulkingham: 1989).

Las orientaciones doctrinarias tuvieron su desarrollo más acabado, bajo las administraciones de Margaret Thatcher en Inglaterra y Ronald Reagan en Estados Unidos. Estas experiencias se extendieron a un grupo de países del primer mundo, como Españaa, Italia, Francia, Canadá y Alemania. Para la mayoría de los analistas de la privatización ésta refiere a la transferencia de funciones y actividades del sector gubernamental al sector no directamente controlado por el Gobierno. Dentro esta lógica el sector público redefine su intervención en la sociedad fundamentalmente a través de las empresas estatales, lo que trae como consecuencia un rediseño en el gasto público. La privatización en el área social funciona como una extensión de un proceso que tiene su origen en el ámbito económico.

De una revisión de la literatura más reciente sobre el tema, se pueden inferir por lo menos tres enfoques que ayudan a comprender este proceso. El primer enfoque, considera a la privatización como un fin en sí mismo y enfatiza sus aspectos económicos. Estos estudios analizan los procesos de privatización en términos comparativos, utilizando básicamente las experiencias de los países desarrollados, como Estados Unidos, Francia, España, Inglaterra e Italia. También hay referencias sobre algunos países del Tercer Mundo como Chile, Brasil, Corea del Sur, Bangladesh, South Africa, entre otros. Los autores representantes de este enfoque, realizan una evaluación de las experiencias anteriores en términos de los éxitos alcanzados y/o fracasos, destacando los primeros sobre los obstáculos o dificultades. En la literatura perteneciente a este enfoque, también se encuentran referencias a las modalidades que se adoptaron para cada caso y sus resultados en cuanto al ahorro del gasto fiscal del Estado y al nuevo estilo de gerencia orientado hacia la búsqueda de eficacia y eficiencia en los entes una vez privatizados.

Desde esta perspectiva, la sociedad civil es el empresariado organizado y se coloca por encima del Estado. Se podría inferir que este sector sería el instrumento para aumentar la eficacia de los aparatos del Estado. Los exponentes de este enfoque, comparten la idea de disminuir la presencia del Estado en la economía y de redimensionarlo, no solamente en las áreas económicas sino también en las sociales. Aquí el objetivo explícito es fomentar una nueva división del trabajo entre los sectores público y privado con el fin de aumentar la eficacia y eficiencia de ambos. Sin embargo, una derivación de este objetivo es el de mantener separados estos sectores. El primero, en el ámbito estricta y tradicionalmente social y el segundo, en el ámbito económico. Los autores considerados en este primer grupo sostienen que lo anterior es una condición necesaria para que una sociedad alcance el desarrollo medido en términos de crecimiento económico.

El segundo enfoque destaca los aspectos sociales y políticos del proceso de privatización. Este enfoque trata de vincular la privatización, básicamente a los aspectos político-sociales de una sociedad determinada y argumenta que sus posibilidades de surgimiento y modalidades de expresión deberían estar relacionadas con la tradición sociopolítica y cultural que le es propia a cada país. De allí que los procesos de privatización devienen de decisiones políticas que se toman asociadas, principalmente a un forma específica de Estado.

Quienes suscriben este punto de vista sostienen que las condiciones socioeconómicas en las cuales se sucedieron los procesos de privatización en los países europeos, divergen sustancialmente de las condiciones que presentan hoy en día los países latinoamericanos, así como también hay diferencias substanciales sociohistóricas entre los propios países latinoamericanos; por lo tanto los resultados esperados variarían puesto que el surgimiento y desarrollo del Estado Latinoamericano es diferente al de cualquier Estado Europeo. Podría concluirse que un proceso de privatización tendría que vincularse a las características socioculturales propias de cada sociedad y asumirse como uno de los medios para lograr un fin mucho más complejo como es el desarrollo de la sociedad.

Como parte de este enfoque, es importante destacar el análisis que sobre este punto hace Scarpaci (1989), quien, básicamente argumenta que los procesos de privatización en general, y la tendencia hacia la privatización de los servicios de salud en particular, no pueden estudiarse o interpretarse simplemente explicándolos como productos o respuestas a la crisis fiscal del Estado, al elevado monto de la deuda externa y el déficit presupuestal que presentan los gobiernos. Como tampoco podrían ser interpretados como productos de una conspiración para acabar con el Welfare State. Específicamente este autor argumenta que la privatización de los servicios de salud depende de la naturaleza específica del conflicto entre el Estado, el sector privado, los consumidores y el capital (nacional o internacional).Si bien los aspectos económicos de la reestructuración de los programas sociales son importantes para entender los procesos de privatización, ellos sin embargo, no dan cuenta de cómo tal reestructuración se manifiesta dentro de los diferentes sectores (social, económico, político y cultural).

Pareciera que para los exponentes de este enfoque, la política de privatización trata de establecer los límites a la intervención estatal, principalmente en las áreas productivas e industriales, al mismo tiempo que dicta las pautas para una redefinición de la intervención pública y privada en el área social. El tercer enfoque, estudia la privatización desde el punto de vista teórico-conceptual, es decir discute el contenido del concepto analizando los problemas de carácter metodológico que podría acarrear su instrumentación, ya no en la sociedad como un todo, sino en sus diferentes subsectores. Aquí hay un esfuerzo por separar, conceptual y metodológicamente, las tendencias hacia el aumento de la participación del sector privado en las esferas públicas, incluyendo en éstas la social, sucedidas antes de los ochenta y los llamados ‘procesos privatizadores’ posteriores a esta década. Los cuales son el resultado de una decisión política de alto nivel que involucra negociaciones y transacciones entre los diferentes intereses que se articulan en torno a determinados procesos productivos. Por otro lado, estos procesos privatizadores, sobre todo en los países latinoamericanos, son resultado también de las negociaciones sobre el pago de la deuda externa con las agencias internacionales, las cuales la incluyen como uno de los requisitos principales.

Los procesos de privatización, es decir la invasión de lo público por lo privado, delimitan un determinado tipo de acción: aquélla mediante la cual las relaciones de propiedad, control o usufructo, o todas ellas según sea la modalidad del convenio, pasan a manos de entidades jurídicas o personas naturales privadas. Ello es importante porque por esta vía quedan excluidos de la consideración de privatización, los procesos y tendencias de crecimiento de lo privado anteriormente existentes a la "firma" de un convenio o transacción, es decir de lo que se identificaba como tal antes del cumplimiento del "pacto".

Tanto el segundo como el tercer enfoque estudian los procesos de privatización desde un punto de vista crítico y comparten el análisis según el cual las especificidades políticas, sociales y económicas que presentan los países y los sectores sujetos a ser privatizados son elementos que necesariamente deben ser tomados en cuenta. Es importante destacar que las tres perspectivas mencionadas no son puras en sí mismas, en donde los análisis que privilegian lo económico y el corto plazo no consideran los aspectos sociales y políticos y viceversa. De allí que la diferenciación que se establece tiene fines exclusivamente analítico-metodológicos para ubicar las diversas posiciones sobre el proceso de privatización a partir del énfasis en los rasgos sobresalientes que cada uno de estos enfoques privilegia en el análisis.

Sintetizando, la privatización definida en un sentido amplio abarcaría todas aquellas acciones que tienen como meta reducir la intervención del Estado en la economía. En consecuencia, comprendería no sólo una transferencia de bienes públicos al sector privado, sino también la desregulación de determinadas actividades públicas o privadas, al igual que la concesión de la prestación de servicios públicos al ámbito privado. Definida en un sentido estricto, la privatización se circunscribiría al cambio de titularidad o gestión del sector público al privado lo cual implica la asunción, por los particulares de bienes o actividades económicas anteriormente bajo la titularidad o gestión pública. Por consiguiente, en este sentido la privatización y desregulación son conceptos distintos, que implican y refieren acciones y procesos diferentes. La desregulación remite a un conjunto de acciones conducidas con el ánimo de dinamizar la vida económica y que consisten básicamente en la eliminación, por parte de las instancias públicas competentes, de restricciones y constricciones que afectan a las decisiones empresariales (De La Serna:1991).

En la primera definición, la desregulación es una condición necesaria para un proceso exitoso de privatización y en la segunda acepción, pareciera que independientemente de la desregulación, el proceso de privatización podría ser exitoso. En el marco de la recesión económica de los ochenta, en favor de los procesos de privatización se ofrecen cuatro argumentos principales:

Es determinante para la superación de la distorsión económica creada por la intervención estatal improductiva en áreas donde la rentabilidad es posible
Profundiza el modelo exportador definido como la llave del éxito del desarrollo económico
- Libera los mercados internos y las importaciones necesarias para garantizar la competitividad requerida para el crecimiento de las exportaciones

Aumenta la eficacia y la eficiencia de las empresas y servicios públicos partiendo de la base de que el sector privado es más eficiente que el sector público.
Estos y otros argumentos de orden económico han sido subrayados por los autores que definen a la privatización como un fin en sí mismo. Al mismo tiempo, en su mayoría, estos son los argumentos que se han venido usando en América Latina como soluciones para enfrentar los problemas económico-financieros del Estado.

En los análisis de los dos casos considerados como las experiencias más exitosas de privatización en países desarrollados (Inglaterra y Estados Unidos) encontramos que tienen en común, tres condiciones.

Una combinación entre limitaciones presupuestarias, el fracaso del sector público en la prestación de los servicios y un compromiso político fuerte en favor de la participación del sector privado.

La existencia de un sector privado fuerte y de un mercado de capitales desarrollado.

Presencia de autonomía en la administración pública frente al control político, así como también la presencia de capacidad y flexibilidad en el terreno del diseño y formulación de políticas estatales.

Tomando como referencia los condicionantes anteriores se puede percibir que con excepción de la primera condición, las demás que se anotan no están presentes o se dan con cierta dificultad en América Latina y el Caribe. La inexistencia en los países de la Región de un sector privado fuerte y un mercado de capitales desarrollado se explica por el nacimiento y desarrollo del empresariado, que en la mayoría de los países de América Latina, estuvo protegido por el propio Estado. Por otro lado, la estructuración típica de la administración pública y la práctica tan extendida del clientelismo político impiden que se cumpla la tercera de las condiciones apuntada por los defensores de la privatización.

Como se desprende de lo anterior, la política de privatización, tiene acuñado un alto contenido económico en su fundamentación y una preconcepción bastante firme sobre la superioridad de la eficiencia del sector privado sobre la del sector público. Por último, los procesos de privatización fueron diseñados para el sector productivo y sólo por extensión se incluyeron los sectores sociales; ello implicó un grado menor de reflexión y análisis para el caso de estos últimos.

En esta discusión es importante destacar que en los análisis sobre los procesos de privatización no siempre se tiene en cuenta que estos responden fundamentalmente a la dinámica resultante de las relaciones económicas y políticas que se dan entre el Estado y los diferentes grupos de interés en el contexto específico de cada sociedad. Por otro lado, la privatización no refiere a un proceso único ni a una decisión que se ejecuta en un período breve. De hecho, la privatización implica no solamente un proceso sino la articulación de varios procesos simultáneos que se originan en los distintos sectores de la sociedad y que resultan de decisiones diferentes en cuanto a políticas económicas y sociales. Cada una de ellas adopta distintas modalidades las cuales dependen de la correlación de fuerzas entre los distintos actores y las características propias del sector.

Por último, la privatización debe ser vista en el marco de las transformaciones globales de la naturaleza del Estado porque, en definitiva lo que se propugna es un papel diferente del Estado que se adecue al nuevo modelo de acumulación y desarrollo el cual incluye como uno de sus elementos principales la globalización y transnacionalización de la economía.

Comentarios