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La política del sector pecuario y los pobres del medio rural en Perú

La Iniciativa de políticas pecuarias en favor de los pobres, de la FAO, tiene como objetivo promover oportunidades económicas y de esta manera mejorar las condiciones de vida de la población rural pobre. Las organizaciones que coordinan la iniciativa de la FAO en Perú decidieron inicialmente trabajar en cinco regiones del país: Ancash, Ayacucho, Huancavelica, Cajamarca y Puno. Estas regiones tienen en común dos características que las hacen idóneas para la iniciativa de la FAO:
tasas particularmente elevadas de pobreza y una gran importancia del ganado entre las actividades económicas y las estrategias de supervivencia de las familias pobres.
Este informe indaga las políticas públicas aptas para promover el desarrollo en favor de los pobres en el sector pecuario, prestando especial atención a las partes interesadas organizadas, sus intereses, y la viabilidad política de las iniciativas del Estado. El informe se concentra en dos subsectores en los que participa un gran número de pequeños productores: el sector lácteo y el sector de la alpaca. Se hace énfasis en el segundo ya que presenta un mayor potencial para que el débil Estado neoliberal del Perú promueva en el mismo el desarrollo en favor de los pobres.
El sector de los lácteos tiene potencial para dar oportunidades económicas a los pequeños productores. Sin embargo, éstos están mal organizados y las políticas políticamente viables para promover sus intereses son limitadas. Por ejemplo, el principal problema que afronta este sector, de acuerdo a los productores, es el precio que reciben por la leche, un ámbito en el que el Estado neoliberal poco probablemente intervendría. La acción más importante que podría emprender el Estado para promover el desarrollo del sector lácteo sería impedir el dumping de lácteos subvencionados en el acuerdo de libre comercio que estaba negociándose con los Estados Unidos durante la realización de este estudio. En efecto, las asociaciones de productores de lácteos habían unido fuerzas con otros sectores agrícolas tradicionales para exigir que se mantuvieran las protecciones comerciales.

Los productores de fibra de Alpaca del Perú están entre los miembros más pobres de la sociedad peruana. Los pastores de alpacas, denominados "alpaqueros", están poco organizados y dispersos geográficamente, lo que ha contribuido a perpetuar el dominio del sector de las fibras por tres industrias oligopsónicas desde que se fundaron en el decenio de 1950. Estas industrias son conocidas por su falta de interés en el bienestar de los alpaqueros. Además, los intermediarios captan una gran parte del valor en la cadena de producción, lo que deja a los productores con unos precios muy bajos por su fibra. Intervenciones anteriores en el sector de las fibras para corregir las distorsiones e incrementar los precios a los productores no han logrado mejorar la situación de los pastores pobres, igual que las iniciativas de diversas ONG, debido en gran parte al poder político y
económico de las empresas y los intermediarios.
Sin embargo, las condiciones de hoy son más favorables para mejorar el bienestar de los alpaqueros.
En primer lugar, las empresas se han preocupado mucho por la disminución de la calidad de la fibra de alpaca, que pone en peligro la viabilidad de toda la cadena de producción. Para mejorar la calidad de la fibra se necesita dar más atención a los pastores de alpacas y a sus prácticas de cría.
Segundo, está surgiendo una nueva generación de líderes en las empresas, relativamente más abiertos a trabajar con el Estado y los alpaqueros en beneficio del sector en su conjunto. Tercero, la dependencia estatal especializada en el sector de los camélidos, CONACS, recientemente ha demostrado una gran profesionalidad e iniciativa. Está dirigiendo actividades notables para promover la coordinación de los participantes en la cadena de producción de la fibra de alpaca, entre otras actividades orientadas a beneficiar a los pequeños pastores alpaqueros. Subsisten serios obstáculos, pero ahora ya hay oportunidades concretas.

Los resultados principales de este informe son:


• Las dependencias públicas decisivas para el sector pecuario sufren una rotación de personal por motivos políticos, falta de una burocracia profesional y meritocrática, financiación insuficiente, falta de coordinación y una capacidad limitada para desempeñar funciones de reglamentación y coordinación. Estos problemas generalizados obstaculizan seriamente las actividades encaminadas a formular y ejecutar políticas públicas eficaces en el sector pecuario. Exacerba estos problemas la débil presencia del Estado en las zonas rurales, debida en parte a la reducción de personal de las amplias reformas neoliberales del decenio de 1990.

• Existen pocas partes interesadas con organización nacional, que puedan promover los intereses de los pequeños productores. Los partidos políticos del Perú son débiles, elitistas, inestables y no tienen nexos estables con los electores, por lo cual no son buenos medios de representación. Además, en esencia no hay organizaciones que representen los intereses de los pequeños productores agropecuarios en el ámbito nacional. Dos excepciones parciales son AGALEP, que representa a los productores de leche, y SPAR, que organiza a los productores de alpaca. Ambas organizaciones han adquirido recientemente resonancia nacional, y parecen tener proyección futura.

• La descentralización iniciada en 2002 ha creado nuevos espacios institucionales para la participación de los pobres en la política y para la asignación de recursos. Sin embargo, en la práctica, numerosos obstáculos limitan la participación y la eficacia general de esas instituciones. Las cuestiones que es necesario afrontar antes de que la descentralización pueda producir resultados de un desarrollo más equitativo incluyen problemas con el marco jurídico, la ejecución incompleta de las leyes, falta de recursos y falta de representación de los grupos tradicionalmente marginados.

El informe recomienda varias políticas públicas específicas que podrían promover el desarrollo en
favor de los pobres. Las principales son:

• Garantizar la protección del sector lácteo en los tratados de libre comercio. Para promover un desarrollo en favor de los pobres para los pequeños productores de leche en el Perú evidentemente es decisivo el buen estado y la ampliación del sector lácteo. Para proteger este sector de la leche importada subvencionada y barata sería sensato que el gobierno peruano exigiera la inclusión de una cláusula en el tratado de libre comercio con los EE UU para prevenir la venta de productos lácteos a precios inferiores a los que se cobran por las importaciones de otros países. Precios más bajos reflejarían las subvenciones de los EE UU y no las fuerzas del mercado.

• Promover la comercialización directa de la fibra de alpaca de los productores a la industria. Reducir la dependencia respecto de los intermediarios es en interés a largo plazo tanto de los productores como de la industria, aunque el sistema de comercialización a través de intermediarios es difícil de cambiar. El Estado actualmente está tomando medidas en este
sentido a través de la iniciativa del Sistema Nacional de Acopio y Remate de Fibra, del CONAC.

• Establecer normas nacionales para clasificar la calidad de la fibra de alpaca. Una norma uniforme permitiría a los alpaqueros obtener valor añadido mediante la clasificación de la fibra antes de su venta a la industria, esta opción es menos viable porque cada empresa utiliza su propio sistema de clasificación. También crearía incentivos para que los productores mejoraran la calidad de su producto.

El informe también señala una serie de puntos de ingreso estratégicos más generales para mejorar las oportunidades de que los pequeños productores se beneficien de la expansión del sector pecuario.

Los puntos de ingreso que más destacan son:
• Dar apoyo a las asociaciones de pequeños productores.
Dado que los pequeños productores deben ser a fin de cuentas protagonistas en la lucha política por una política de desarrollo en favor de los pobres, es decisivo fortalecer las asociaciones que los representan para que tenga éxito la iniciativa de la FAO. La comunidad internacional podría impulsar este objetivo con apoyo financiero y asistencia técnica para las asociaciones de productores.

• Dar asistencia a las pequeñas empresas de transformación de la fibra. La promoción de pequeñas empresas de elaboración de la fibra ayudaría a crear más empleos y oportunidades en la producción de prendas de vestir artesanales, lo que contribuiría a generar más valor añadido en el sector de los camélidos en Perú. A largo plazo, alentar la creación y consolidación de pequeñas empresas de elaboración de la fibra podría contribuir a reducir la dependencia de los alpaqueros respecto a las tres principales empresas de transformación, y a mejorar los precios al productor. Las instituciones y los donantes internacionales deberían, por lo tanto, contemplar el suministro de capacitación técnica y crédito a pequeños empresarios interesados en la elaboración de la fibra.
• Promover la institucionalización y profesionalización de los organismos del Estado. En particular, se debe proteger la iniciativa y el personal de CONACS contra la rotación por motivos políticos. Actualmente esta dependencia ha dado grandes pasos hacia la profesionalización, pero con el cambio de gobierno de 2006 podrían presentarse presiones políticas.

• Dar financiación o presionar al Estado para que la suministre para financiar mejor las dependencias pertinentes al sector pecuario. Las principales instituciones públicas activas en el sector pecuario, incluidas CONACS y la Dirección de Crianzas del Ministerio de Agricultura, necesitan más recursos financieros para promover con eficacia el desarrollo en favor de los pobres. Los agentes internacionales podrían ayudar proporcionando directamente financiación a estas entidades y ejerciendo presión sobre el nuevo gobierno cuyas funciones inician en 2006 para que dé prioridad a estas dependencias y a sus programas pecuarios.

• Promover una mayor coordinación entre los proyectos de los donantes, y entre los proyectos de los donantes y las dependencias del Estado.
La falta de coordinación entre las instituciones internacionales que administran o financian proyectos de desarrollo en el Perú, la duplicación de actividades y la creación de organizaciones paralelas a las dependencias del Estado dedicadas a actividades análogas, son un problema que obstaculiza la eficacia. Se recomienda que los donantes y la FAO colaboren estrechamente con las instituciones actuales en vez de crear oficinas de proyecto semiindependientes, y que coordinen sus actividades con los agentes internacionales que ya están participando en otros proyectos parecidos.

• Apoyo a la descentralización
Es necesario corregir las deficiencias del marco jurídico de la descentralización y otros problemas que se han presentado en la práctica. La FAO y otros agentes internacionales podrían contribuir a esta tarea señalando estas cuestiones, entre ellas la importancia de incrementar las transferencias de recursos a los gobiernos regionales y locales (contingentes a la formación de capacidad en estos niveles) y la necesidad de aclarar las funciones de las nuevas instituciones participantes.
Sitio web: http://www.fao.org/ag/pplpi.html

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